Conférence 2000

IIIème Conférence Internationale

DROITS DE PROPRIETE, ECONOMIE ET ENVIRONNEMENT :
LES RESSOURCES MARINES

Juin 2000
AIX-EN-PROVENCE, France

Actes publiésRapport général et remarques finalesComité de parrainageGroupe de réflexion et/ou intervenants

Actes de la Conférence Ressources marine

Dalloz dans la collection « Thèmes et Commentaires »

Actes-2000La IIIème conférence internationale, Droits de propriété, économie et environnement consacrée au thème « Les ressources marines » a été organisée par le Groupe d’études droits de propriété et environnement – International Center for Research on Environmental Issues (GEDPE-ICREI) et le Centre d’analyse économique (CAE) dans les locaux de l’Université de droit et d’économie d’Aix-Marseille III à Aix-en-Provence. Durant trois journées intenses, les 21, 22 et 23 juin 2000 une cinquantaine d’intervenants de douze pays se sont exprimés, voire confrontés, devant un public de quelque 120 personnes : universitaires, professionnels, fonctionnaires, membres d’associations de protection de la nature, étudiants… Ces actes reflètent bien la diversité des points de vue au regard du rôle incontournable des droits de propriété et des instruments économiques pour la gestion et la protection des ressources marines et de l’articulation de ces outils avec la nécessaire évolution des réglementations nationales, communautaires et internationales. Les deux précédentes conférences (juin 1996 et juillet 1998) ont chacune fait l’objet d’un ouvrage dans la même collection : « Droits de propriété et environnement »(1997) et « Droits de propriété, économie et environnement : les ressources en eau » (2000). Grâce à un financement de la Commission européenne le présent ouvrage est également publié en anglais dans l’International Review of Comparative Public Policy chez Etsevier (2002).

Max Falque

Juriste et économiste, diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris, est consultant international en politique environnementale depuis le début des années 70 après que la Fondation Ford lui a attribué une bourse de recherche à l’Université
de Pennsylvanie. Il a publié de nombreux articles et ouvrages sur la prise en compte de l’environnement dans les décisions d’aménagement du territoire (planification écologique et études d’impact) et sur la mise en œuvre des politiques environnementales en faisant appel aux droits de propriété et aux instruments économiques dans le respect des libertés individuelles.

Henri Lamotte

Économiste, diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris et ancien élève de l’École nationale d’administration, il est sous-directeur à la direction de la Prévision. du ministère de l’Économie et des Finances depuis 1989. Il a également travaillé comme économiste au département des affaires économiques de l’OCDE de 1993 à 1995. Il enseigne l’économie depuis de nombreuses années à l’IEP de Paris et à l’ENA. Ses travaux portent plus particulièrement sur la macroéconomie, la fiscalité ainsi que sur les politiques agricoles et environnementales. En collaboration avec Jean-Philippe Vincent, il a écrit deux ouvrages consacrés aux théories macroéconomiques contemporaines.

Sommaire

Par Henri Lamotte

La troisième conférence internationale « Droits de propriété, économie et environnement » s’inscrit dans la problématique des deux premières conférences, celle de la contribution des droits de propriété à la protection de l’environnement. Le thème retenu cette année, les ressources marines, s’est révélé particulièrement judicieux pour illustrer cette problématique d’ensemble. La présentation d’un rapport général est toujours un exercice un peu réducteur. Il est difficile de refléter la diversité des thèmes abordés, la multiplicité des approches et la richesse des débats. Néanmoins, de cette conférence, je crois que l’on peut tirer deux principaux enseignements : d’une part, la contribution des droits de propriété à une gestion durable des ressources marines est multiple ; d’autre part, elle n’est efficace que sous certaines conditions.

I – Les contributions potentielles des droits de propriété à un gestion durable des ressources marines sont diverses et multiformes.

A. La diversité des contributions potentielles des droits de propriété à la gestion durable des ressources marines ne constitue pas une surprise pour l’économiste de l’environnement. Elle résulte assez logiquement du fait que la plupart des atteintes aux ressources marines s’expliquent par l’absence ou le caractère incomplet des droits de propriété sur ces ressources, que celles-ci soient exploitées en libre accès ou que les atteintes qui sont portées fassent l’objet d’un régime de responsabilité juridique très imparfait.

Toutes les données disponibles convergent pour montrer que les éco-systèmes marins subissent une pression croissante et excessive dont les formes sont multiples :

– dégradation des stocks halieutiques comme l’a montré la FAO, notamment dans certaines zones (Atlantique du Nord, pêcheries de crabe, de saumon et de morue au Canada),

– pollution des milieux marins dans certaines zones sensibles, comme en Bretagne par exemple,

– disparition ou menaces d’extinction de certaines espèces et, plus généralement, atteintes à la bio-diversité.

La conférence a bien illustré la diversité et le caractère multiforme des contributions potentielles des droits de propriété à un gestion durable des ressources marines, que l’on pense par exemple :

– au développement de la responsabilité civile du fait des pollutions marines par les hydrocarbures ou par les rejets d’élevage intensifs ;

– à la gestion des pêcheries que ce soit sous des formes traditionnelles de droits d’accès collectifs ou des formes plus récentes de quotas individuels transférables, les QIT dont il a été beaucoup question dans cette conférence ;

– à l’exploitation des ressources marines en général sous des formes les plus diverses : aquaculture, exploitation des algues ou des perles, constitution de récifs artificiels ou de plate-formes pétrolières ;

– et, enfin, à la protection des espèces menacées, oiseaux de mer, mammifères marins qui nécessite de mettre un terme au statut de « res nullius » ou de biens n’appartenant à personne ; d’une certaine façon, la constitution de parcs nationaux ou de sanctuaires marins s’inscrit dans une problématique finalement assez proche.

B. Cette diversité des domaines d’application des droits de propriété à la gestion durable des ressources marines tient, la conférence l’a bien montré, à la grande souplesse de cet instrument, à sa grande malléabilité qui leur permet de s’adapter à des contextes politico-institutionnels comme à des problèmes très différents. Malheureusement, le terme de droits de propriété rend très mal compte de la malléabilité du concept. Par droits de propriété au sens large, tels que l’entendent les économistes, on entend, en effet, des droits individuels comme des droits collectifs, des droits portant sur des biens susceptibles de faire l’objet d’une exploitation marchande ou non, des droits formels comme des droits informels, des droits d’accès territorial, des droits d’exploitation, voire simplement des droits d’ester en justice en cas d’atteinte à des biens privés, collectifs ou publics.

Ces droits varient donc dans leur amplitude, leurs caractéristiques, leur durée … Toutefois, pour que l’on puisse véritablement parler de droits de propriété au sens économique du terme, il faut que ces droits présentent au moins trois caractéristiques :

– ils doivent être exclusifs : les personnes ou les groupes qui détiennent ces droits ou à qui la société a conféré des droits doivent pouvoir exclure de leur bénéfice ceux qui refusent d’en payer le prix ou plus globalement de respecter les règles d’usage relatives à ces droits ;

– ils doivent être transférables, ce qui permet une réallocation de ces droits assurant l’efficacité économique de ce mode de régulation ;

– ils doivent être durables afin de favoriser une gestion de ces biens intégrant les préoccupations de long terme.

L’exclusivité, la transférabilité et la durabilité des droits incitent leurs détenteurs à une gestion optimale de la ressource garantissant sa préservation durable afin d’en maximiser la valeur et les revenus que l’on peut en tirer.

C. L’exemple des Quotas Individuels Transférables illustre dans le domaine des pêcheries les avantages effectifs, et pas seulement potentiels, engendrés par la mise en place de ce type de droits.

L’objectif des QIT est de remédier à la faible efficacité des modes de régulation des pêcheries fondés sur la limitation du droit d’accès (licences), la réglementation des facteurs de production (puissance des navires, période de pêche …) accompagnées d’un quota global (TAC et Quota global comme dans l’Union européenne). Les problèmes engendrés par ce mode régulation inefficace sont bien connus : surinvestissement dans les facteurs de production non rationnés, course au poisson et raccourcissement de la période de pêche (la pêche « olympique » comme l’illustre l’exemple fameux de la pêche à la coquille Saint Jacques dans la baie de St Brieux en France), dégradation de la qualité du poisson (qui doit être congelé du fait du raccourcissement de la période de pêche), suréquipement de la filière aval, baisse générale de la rentabilité économique de toute la filière.

L’introduction des QIT permet au contraire : i) d’assurer une plus grande efficacité dans l’allocation des droits de pêche, ii) de mettre un terme à la course au poisson, d’allonger la période de pêche et donc de lisser les cours, iii) d’améliorer la qualité du poisson puisque l’allongement de la période de pêche fait que celui-ci n’a plus besoin d’être systématiquement congelé. Cet impact positif n’est pas théorique : l’introduction par exemple des QIT sur la pêche au flétan en Colombie britannique au début des années 90 a bien montré leurs effets positifs sur cette pêcherie. Plus généralement, les travaux de l’OCDE (1998)[1] ont montré les effets positifs de l’introduction des QIT sur certaines pêcheries en termes de gestion des stocks, de réduction de la course au poisson et du suréquipement des navires même si les gains dans ce domaine sont bien évidemment beaucoup plus lents à se manifester.

II – La contribution des droits de propriété à une gestion durable des ressources marines n’est ni générale , ni absolue mais conditionnée et contingente.

Ces conditions d’efficacité sont d’ordre technique , économique et sociale. Je me limiterai principalement au cas particulier de la gestion des pêcheries.

1. Sur le plan technique, la contribution des droits de propriété, notamment des QIT, à la gestion durable des pêcheries dépend de son adaptation au type de pêcherie concernée. En particulier, le système des QIT paraît mieux adapté à une pêcherie mono-espèce et pour des espèces relevant de la juridiction d’un seul Etat. Dans le cas des pêcheries multi-espèces, la système des QIT paraît impraticable du fait de l’importance des prises adjacentes : c’est notamment le cas en Méditerranée, saut pour le thon. Pour ce qui est des pêcheries relevant de la juridiction de plusieurs Etats, l’introduction de QIT n’est pas techniquement impossible mais pose d’importants problèmes de coordination, en particulier de contrôle.

2. Sur un plan économique, la contribution positive des droits de propriété à une gestion durable des ressources marines, notamment halieutiques, suppose un certain nombre de conditions :

i) le quota global doit être fixé à un niveau adéquat pour permettre un gestion durable des ressources, ce qui suppose une connaissance suffisante des stocks et de la dynamique des flux ;

ii) les coûts de gestion, de contrôle et de sanction ne doivent pas être disproportionnés par rapport aux gains potentiels ; de ce fait, le niveau de développement socio-économique et institutionnel doit être suffisant pour supporter et assurer la gestion du dispositif ;

iii) en outre, l’utilisation du système des QIT doit être cohérente avec les autres instruments utilisés ; on ne peut guère attendre d’effets positifs importants sur la gestion de la ressource et le suréquipement des navires si le secteur continue d’être massivement subventionné par les pouvoirs publics ;

iv) enfin , le fonctionnement du marché des QIT ne doit pas se traduire par une concentration économique excessive au profit d’un nombre limité de firmes disposant d’un pouvoir de marché ; le problème n’a néanmoins rien de spécifique et renvoie à la politique de la concurrence.

3. Le troisième type de conditions est beaucoup plus crucial puisqu’il tient à l’acceptabilité sociale de l’introduction de droits de propriété au sens large et de QIT dans le domaine particulier de la gestion des pêcheries.

Si on se centre sur les QIT, leur acceptabilité sociale suppose que les promoteurs de ce type d’instruments réponde à trois types de questions ou d’attentes des acteurs concernés et notamment des pêcheurs.

Première attente : l’introduction des QIT permet-elle d’accroître à long terme le revenu des pêcheurs ?

Les exemples présentés dans cette conférence montrent que la réponse est affirmative. Les QIT permettent d’améliorer la qualité du poisson, de réduire les coûts, de lisser les cours, de fournir des garanties facilitant l’octroi de prêts bancaires et, enfin, de sortir du marché en disposant d’un patrimoine fondé sur la cession des QIT.

Second attente : l’introduction des QIT ne risque-t-elle pas d’engendrer une concentration géographique et économique excessive au détriment de certaines zones et de certaines catégories de pêcheurs ?

Ce problème est bien réel mais mérite un examen approfondi car il très ambigu d’un point de vue économique. En effet, au niveau individuel, le pécheur qui vend ses QIT en tire un gain de bien-être : il n’a intérêt à vendre que s’il en tire un intérêt individuel direct. Par conséquent, la mise en place d’un marché des quotas permet à chaque acteur d’optimiser son utilité. De ce fait, il n’y a priori aucune raison de se soucier du fait que certaines catégories de pêcheurs ou de régions vendent leurs QIT. Pour que le planificateur social se soucie de cette situation, il faut qu’il ait une fonction de bien être social particulière qui ne soit pas la simple agrégation des utilités individuelles mais qu’il accorde une utilité à des objectifs tels que le nombre de pêcheurs ou la répartition géographique des activités de pêche. Dans cette perspective particulière, il est évident que le planificateur social ne peut rester indifférent aux effets allocatifs d’un marché de droits de propriété sur les ressources marines et notamment d’un système de QIT sur les pêcheries. Le principe même des QIT est bien de favoriser une réallocation des droits de pêche ; cette réallocation est d’ailleurs souhaitable en termes d’efficacité économique[2]. Toutefois, le réalisme politique impose d’admettre la nécessité d’éviter des transferts interrégionaux de trop grande ampleur et d’éviter un mouvement trop rapide et trop important de concentration économique des QIT si l’on souhaite que le dispositif soit accepté.

Troisième attente : les QIT sont-ils équitables ?

L’exemple de l’Islande et des débats qui ont eu lieu dans ce pays montrent qu’un consensus social sur le caractère équitable du dispositif conditionne son acceptabilité à long terme. Cette question renvoie en premier lieu à la question de l’allocation initiale des QIT et donc du partage de la rente de rareté, c’est-à-dire à l’écart entre le coût marginal d’exploitation du poisson et son prix, écart nécessaire pour assurer à long terme la gestion durable de la ressource. On sait qu’il existe deux modes polaires d’attribution initiale : i) l’allocation gratuite fondée sur la base des droits historiques de prélèvement (ce que l’on appelle le «grandfathering ») et la mise aux enchères généralisée. L’expérience des QIT dans les pays développés a montré que la recherche d’un accord avec les pêcheurs fait que le seul système envisageable est l’attribution gratuite sur la base des droits historiques. Ce mode d’allocation signifie que la rente de rareté est partagée entre les pêcheurs qui exploitaient effectivement la ressource au moment où l’attribution initiale a été fixée. Un tel système peut-il être considéré à moyen-long terme comme équitable socialement compte tenu du prix élevé des QIT (qui ne fait d’ailleurs que traduire ou plutôt révéler l’importance de la rente de rareté) ? On conçoit facilement qu’il ne peut y avoir de réponse générale et unique à cette question. Le jugement sur l’équité d’un système de QIT est donc contingent à un contexte socio-politique donné. Tout au plus, je me permettrai de souligner que la souplesse du dispositif offre de nombreuses marges de manœuvre permettant de modifier les effets redistributifs d’un système de QIT. On peut songer notamment aux éléments suivants :

i) un pourcentage minimum du quota global mis aux enchères périodiquement,

ii) une réserve de quotas distribuée gratuitement aux nouveaux entrants sur le marché,

iii) enfin, un système de prélèvements (ou de taxes) permettant soit de récupérer une partie de la rente, soit de faire supporter au minimum par les pêcheurs les coûts de gestion, de contrôle et de sanction du dispositif.

En conclusion, je commencerai par trois réflexions qui constituent des éléments de quasi-consensus entre la plupart des participants à cette conférence.

1/ Face à l’extrême diversité des situations, des traditions, des cultures, face également à la complexité des problèmes posés par la gestion durable des ressources marines, il serait sans doute illusoire de considérer que les droits de propriété en général et les QIT plus particulièrement en matière de gestion des pêcheries, constituent des solutions optimales à caractère universel. Les conditions requises à l’utilisation efficace et socialement acceptées ne sont pas toujours réunies et encore plus rarement pour une utilisation de ce type d’instrument exclusive de tous les autres. En tout état de cause, la mise en place de QIT s’inscrit toujours dans une perspective de moyen à long terme : elle suppose une longue maturation politique et sociale. L’exemple islandais en constitue un bon exemple puisque l’ »instauration des QIT s’est déroulée sur plus d’une dizaine d’années avec une période expérimentale de plus de 8 ans (1983/1990).

2/ Inversement, la malléabilité de l’instrument des droits de propriété entendu au sens large dans toute sa diversité en fait un instrument susceptible de répondre efficacement à une multitude de problèmes liés à la gestion des ressources marines et ce, d’autant plus, que ces problèmes résultent très fréquemment de l’absence ou du caractère incomplet des droits de propriété.

3/ Enfin, l’exemple particulier de la gestion des pêcheries montre la nécessité de disposer d’une gamme la plus large possible d’instruments pour répondre à la diversité des problèmes et des situations. Les droits de propriété constituent un instrument parmi d’autres pour assurer une gestion durable des ressources environnementales, notamment marines. Ils peuvent se révéler inadaptés ou inacceptables dans certaines situations mais les faits montrent qu’ils constituent, accompagnés généralement par d’autres instruments, un moyen efficace de gestion des ressources marines.

Je terminerai par quelques remarques plus personnelles. Quant à l’utilisation des droits de propriété pour contribuer à une gestion durable des ressources marines, je reste fondamentalement optimiste à long terme même si, à court terme, les blocages politico-institutionnels apparaissent particulièrement forts, notamment dans l’Union européenne. A long terme toutefois, l’efficacité relative des différents types d’organisation sociale finit toujours par se révéler. Ceci fait que de façon relativement spontanée, les systèmes d’organisation sociale les plus performants finissent toujours par prévaloir parce que les groupes sociaux qui les adoptent connaissent un développement plus rapide que ceux qui ont choisi les modes d’organisation les moins performants ou parce que les populations contraignent leurs gouvernants à adopter les modes d’organisation les plus performants. Dans cette perspective, les droits de propriété comme mode de gestion durable des ressources marines ont un bel avenir devant eux.

[1] OCDE (1998), « Les contingents individuels transférables en tant que mesure d’incitation à la préservation et à l’utilisation durable de la diversité biologique des mers », Direction de l’environnement.
[2] En Islande, 90 % des QIT ont changé de propriétaire. Par contre, la concentration économique est restée limitée. Les entreprises familiales se sont transformées en sociétés par actions permettant par ce biais la diffusion de la propriété du capital.

Sous la présidence d’honneur de

Madame Dominique Voynet,
Ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement.

Monsieur Jean Glavany
Ministre de l’Agriculture et de la Pêche

 

Joana Schelton, Ancienne Secrétaire Général adjoint à l’OCDE-OECD
Esperanza Aguirre, Présidente de Instituto de Ecologia y Mercado
Rosalba Giugni, Présidente de Marevivo (Rome)
Mario Soares, Président de la Commission Mondiale Indépendante sur les Océans
Amiral Lanxade, Ambassadeur de France
Franck Vorhies, économiste en chef à l’UICN
Serge Antoine, Président d’Honneur du Comité 21 pour la France
Jean François Saglio, Président d’Honneur de l’IFEN
Pierre Delaporte, Président d’Espaces pour Demain, Président d’Honneur d’Electricité de France
Baron Nordenfalk, Président de European Landowners Organization
Ambroise Guellec, ancien Secrétaire d’Etat à la Mer
Louis Le Pensec, Sénateur et ancien Ministre de l’Agriculture et de la Pêche
Christian Louit, Président d’honneur de l’Université Aix Marseille III
Gilbert Peiffer, Président de l’Université Aix-Marseille III
Henri-Germain Delauze, Président de la COMEX
Hannes Gissurarson, Université d’Islande
Peter Pearse, ancien Président de la Commission Royale sur la Pêche (Canada)
Bernard Tramier, Directeur Environnement Elf
Harold Demsetz, Professeur de Science Economique UCLA
Ismaïl. Serageldin, Vice Président à la Banque Mondiale
Jean François Minster, Président-Directeur Général de IFREMER
Roger Beattie, Président de Sea-Rights,Inc., Nouvelle Zélande
François Vallat, Président de l’Institut Français de la Mer
Claude Mercier, Gouverneurs Rotary International 2000-2001 District 1760
Azzedine Kettani, Avocat à la Cour Suprême du Maroc
Brice Lalonde , ancien ministre de l’Environnement, Conseiller Régional de Bretagne
Lucien Laubier, Directeur du Centre d’Océanologie de Marseille
Michel Vauzelle, Président de la Région Provence, Alpes Côte d’Azur.

Alban Frédérique, CEDEM, Brest
Anderson Terry, Political Economy Research Center (Montana)
Augier Henri, professeur de biologie marine (Marseille)
Avon Michel, High-Tech Environnement (Marseille)
Bachet Frédéric, Parc Marin de la Côte Bleue
Bailly Denis, CEDEM, Brest
Bal Jean-Louis, ADEME (Paris)
Bate Roger, Institute of Economic Affairs (Londres)
Beattie Roger, Sea Rights Investment (Nouvelle Zélande)
Becker Pierre, Géocéan-Solmarine (Aubagne)
Bell Nial, CORDAH Consultants (Aberdeen)
Bernal Patricio, UNESCO
Blomquist William, Indiana University
Bolopion Jacques, Affaires Maritimes (Marseille)
Bonzon Alain F.A.O. (Rome)
Boudouresque Charles François, CNRS (Marseille)
Brubaker Elizabeth, Environment Probe Canada
Catanzano Joseph, IDDRA (Montpellier)
Centi Jean-Pierre, Université Aix-Marseille
Chamoux Jean-Pierre, consultant (Paris)
Charlez Annie, Office National de la Chasse (Paris)
Chassy (de) Christian, Expert International (Paris)
Chevchenko Victor, Commission Interministérielle d’Ichtyologie (Moscou)
Cordell John, Ethnographic Institute (Berkeley)
Cuningham Stephen, IDDRA (Montpellier)
Davigo Jacques Ingénieur Général du GREF
De Alessi Michael, Center for Private Conservation (San Francisco)
Déjardin Daniel, Affaires Maritimes (Marseille)
Delauze Henri-Germain, COMEX (Marseille)
Edwards Roger, South Australian Lobster Industry
Escaille (de l’) Thierry, European Landowners Organization (Bruxelles)
Falque Max, délégué général
Gauthiez François, Ministère de l’Agriculture et de la Pêche
Gissurarson Hannes, Professeur de Science Politique (Islande)
Huglo Christian, Avocat (Paris)
Jarmache Elie, IFREMER (Paris)
Jones Tom, OCDE (Paris)
Lamotte Henri, Ministère des Finances
Laroche de Roussane Jean-Pierre, Marine Nationale
Lepage Henri, Euro 92 (Paris)
Leyland Guy, WAFIC (Australie)
Mahé Louis Pascal, ENSA Rennes
Markels Michael Jr, Ocean Farming Inc. (Etats Unis)
Massenet Michel, Conseiller d’Etat
McCay Bonnie, International Association for the Study of Common Property
Megret Alain, Ministère de l’Environnement
Morris Julian, Institute of Economic Affairs (Londres)
Mouton Patrick, journaliste et écrivain
Nordenfalk Johan, European Landowners Organisation (Stockholm)
Nordmann Christoph, Commission Européenne
Pampillon Olmedo, Instituto de Ecologia y Mercado (Madrid)
Pary Béatrice, CETRALMAR (Montpellier)
Pickering Helen CEMARE (Portsmouth)
Piquemal Alain, Université de Nice
Prat Jean Luc, CEDEM, Brest
Rey Hélène, Université de Montpellier
Saglio Jean-François, Ingénieur Général des Mines
Schmidt Carl Christian, OCDE
Shotton Ross, FAO
Simon Gilbert Conseil Supérieur de la Pêche (Paris)
Simon Patrick, Avocat (Paris)
Smith Robert J., Competitive Enterprise Institute (Washington)
Strosser Pierre, Commission Européenne
Tramier Bernard, TotalFinaElf (Paris)
Troadec Jean-Paul, consultant international
Valatin Gregory, ENSA Rennes
Vanderstricht Christoph, Coopers & Lybrand, Bruxelles
Vicente Nardo, Université Aix Marseille
Waugh John, UICN, Washington
Yandle Bruce, Clemson University (USA)
Yesou Pierre, Office National de la Chasse.