Conférence 2002

Actes de la Conférence : Le Littoral

édition Bruylant

Le littoral, étroite bande de terre et de mer, connaît des pressions considérables et fait l’objet d’une concurrence extrême entre les acteurs privés et publics pour de multiples usages : habitat, loisir, industrie, transport, aquaculture, énergie… Cette situation a clairement été analysée depuis une quarantaine d’années et les réponses, essentiellement d’ordre réglementaire, se sont avérées de plus en plus insuffisantes pour gérer des décisions complexes d’affectation des sols et de l’eau. Aussi a-t-on pris conscience dès les années 70 qu’il convenait de recourir à des outils plus appropriés tels que la maîtrise foncière par acquisition publique. C’est ainsi qu’ont été créé en France le Conservatoire du Littoral, California Coastal Conservancy aux États-Unis…. Parallèlement des initiatives privées émergeaient pour préserver le littoral, tels le National Trust britannique, Land Trust Alliance (Etats Unis), …

Cet ouvrage, fruit de la 4ème Conférence Internationale d’Aix en Provence(26-28 juin 2002), réunit les communications de 57 personnalités de 12 pays recherchant dans quelle mesure les droits propriété (publique, associative et privée) et les instruments économiques peuvent contribuer à combiner valorisation économique et protection environnementale c’est-à-dire satisfaire aux obligations du développement durable grâce à une collaboration public/privé. En effet rien ne sera possible sans la participation active des millions d’ayants droit (agriculteurs, propriétaires fonciers, conchyliculteurs, conservatoires d’espaces, ports autonomes, collectivités locales…) tant il est vrai, qu’au delà du contrôle réglementaire de l’utilisation des sols privés et du domaine public maritime, se pose la question de la gestion et de la responsabilité.

À l’instar des conférences précédentes (1996, 1998 et 2000) nous nous proposons de présenter et d’évaluer les analyses théoriques et les expériences concrètes où les droits de propriété ou d’usage et les instruments économiques peuvent jouer un rôle positif en matière de gestion durable des ressources naturelles
La IVème Conférence a été consacrée aux zones littorales.

Cette conférence a réuni les meilleurs spécialistes mondiaux (économistes, juristes, scientifiques), les responsables politiques et administratifs (locaux, nationaux et supranationaux), les représentants associatifs (O.N.G., conservatoires, chasseurs…) ainsi que les représentants des intérêts économiques (pétroliers, aquaculteurs, ostréiculteurs , promoteurs, responsables portuaires…)

Constat

La zone littorale apparaît de plus en plus comme le lieu privilégié d’établissement des hommes aussi bien sur le plan économique que touristique (Cf. RGP 1999 pour la France) Cette étroite bande de terre et de mer, connaît des pressions considérables et fait l’objet d’une concurrence extrême entre les acteurs privés et publics pour de multiples usages : habitat, loisir, industrie, transport, aquaculture, énergie…
Cette situation a clairement été analysée depuis une quarantaine d’années et les réponses ont été essentiellement d’ordre réglementaire (désigné en anglais par l’expression  » Command and Control « ) en recourant à la planification urbaine et au zonage. Ces outils se sont avérées de plus en plus insuffisants (par exemple la loi littoral en France dont un récent rapport du Conseil Général des Ponts et Chaussées analyse les lacunes de mise en oeuvre) pour gérer des décisions complexes d’affectation des sols et de l’eau.
Aussi a-t-on pris conscience dès les années 70 qu’il convenait de recourir à des outils plus efficaces tels que la maîtrise foncière par acquisition publique. C’est ainsi qu’ont été créés en France le Conservatoire du Littoral , le California Coastal Conservancy aux États-Unis…
Parallèlement des associations se préoccupaient de préserver le littoral : le National Trust britannique avec l’opération Neptune, le Nature Conservancy américain réorientant son action d’acquisitions d’espace sur les zones sensibles littorales tandis que le Land Trust Alliance fédérait plus d’une centaine de conservatoires associatifs et privés soucieux de la maîtrise foncière littorale.Citons encore le Nature Monumentum aux Pays Bas ; la Royal Society for the Protection of Birds, la Ligue pour la Protection des Oiseaux…
Enfin pour des raisons spécifiques de conservation de la faune des groupes de chasseurs agissaient à l’échelle d’un continent tel Ducks Unlimited (Canada et États-Unis) ou encore la Fondation des Habitats pour la Faune Sauvage en France…
Une des caractéristiques de ce mouvement associatif est d’avoir fait preuve d’imagination juridique par exemple en recourant largement chaque fois que cela est possible à des accords volontaires (par exemple aux servitudes conventionnelles plutôt qu’à l’acquisition en toute propriété).

Problématique

Il s’agit donc d’explorer dans quelle mesure les droits de propriété (publique, associative et privée) et les instruments économiques à savoir les nouvelles formes de marché foncier (transferts de COS, indemnisation de servitudes, permis négociables, conventions, concessions, fiscalité…) peuvent contribuer à combiner valorisation économique et protection environnementale, c’est-à-dire satisfaire aux obligations du développement durable grâce à une collaboration public/privé.
En effet rien ne sera possible sans la participation active des millions d’ayants droit (agriculteurs, propriétaires fonciers, conchyliculteurs, conservatoires d’espaces, ports autonomes, collectivités locales…) tant il est vrai qu’au delà du contrôle réglementaire de l’utilisation des sols privés et du domaine public maritime se pose la question de la gestion et de la responsabilité notamment en matière de pollution.
La conférence s’est donc attachée à analyser à partir de considérations théoriques mais aussi des expériences réussies quels pourraient être les outils et les institutions d’un développement durable du littoral au XXIème siècle.
À la différence des multiples conférences qui depuis une vingtaine d’années se succèdent de par le monde sur le thème du littoral (et notamment celui fondamental de la gestion intégrée), notre démarche a été à la fois limitée, pragmatique et prospective dans la mesure où les acteurs de base (associations, propriétaires, promoteurs, ports…) sont présents et actifs au même titre que les décideurs publics (élus et fonctionnaires).
En définitive nous nous sommes plus attachés aux outils et aux moyens qu’aux objectifs pour lesquels existe un large consensus.

Comme pour les trois manifestations précédentes de 1996, 1998 et 2000, la conférence s’est tenue à Aix-en-Provence dans les locaux de l’Université Aix-Marseille III durant trois jours fin juin 2002.

Pour un développement durable du Littoral au XXIème siècle

Premières conclusions
Par Henri LAMOTTE
Rapporteur Général

LE CONSTAT

Le Littoral comme l’a rappelé Catherine BERSANI, (auteur du rapport critique d’évaluation de la mise en œuvre de la loi Littoral), subit une pression croissante physique, humaine et économique. Le potentiel de croissance économique qu’il représente est l’objet de multiples conflits d’usage:

• Conflits entre usagers professionnels et usagers récréatifs;
• Conflits entre différentes activités professionnelles (agriculteurs/conchyliculteurs);
•  Conflits entre propriétaires riverains, touristes et exploitants du Littoral (hôteliers, plagistes…);
• Conflits entre écologistes et usagers de l’espace.

Traditionnellement, les pouvoirs publics ont apporté des solutions réglementaires à ces différents conflits.

L’objet de cette conférence a été d’illustrer le fait que cette approche réglementaire n’est pas suffisante et que d’autres voies – complémentaires et alternatives – peuvent et doivent être explorées, fondées sur un partenariat plus étroit et mieux équilibré entre les pouvoirs publics et les acteurs privés mais surtout entre les acteurs privés eux-mêmes. Cette collaboration entre les uns et les autres peut se concevoir grâce à l’utilisation d’outils rénovés que constituent d’une part la reconnaissance des droits de propriété et d’autre part le développement de relations contractuelles entre des partenaires égaux.

Tout au long de ce colloque de très nombreuses expériences nationales et étrangères ont été présentées : des îles Chausey en France, aux îles Caraïbes, de la Tanzanie à la Norvège en passant par l’Islande, les Philippines, les Etats-Unis, la Grande Bretagne…
De cette grande diversité d’interventions, quatre pistes de réflexion, d’interrogation voire de solutions se dégagent.

LES PISTES DE REFLEXION

· Le rôle des conservatoires et des gestionnaires privés du Littoral et l’utilisation des servitudes conventionnelles de protection

L’exemple des « Land Trusts » américains comme celui du National Trust britannique est intéressant. Institutions privées à but non lucratif, ces organismes bénéficient d’avantages fiscaux leur permettant de consacrer de gros moyens à la préservation de la nature sans spoliation des propriétaires. En effet, souvent , les Land Trusts passent avec le propriétaire des contrats équitables et pérennes (servitudes environnementales) engageant ces derniers, moyennant des dédommagements, à gérer convenablement leurs territoires.

Lorsque la nécessité s’en fait sentir, ces Land Trusts peuvent se porter acquéreur en pleine propriété des territoires, mais sur la base du prix du marché.

En France, des initiatives ont été lancées avec notamment la Fondation Nationale pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage. Créée en 1979 par l’Union Nationale des Chasseurs, son but est d’acheter des territoires naturels remarquables pour les « sauver » (maîtrise foncière) et en confier la gestion aux fédérations départementales.
De même la Ligue pour la Protection des Oiseaux et les Conservatoires Régionaux des Espaces Naturels oeuvrent dans le même sens.

D’autres initiatives devraient voir le jour, comme celle notamment annoncée lors de ce colloque par la société « Les Salins du Midi », le plus grand propriétaire sur le littoral méditerranéen, qui vient de créer une Association « Littoral Vivant », (en quelque sorte un Conservatoire privé et associatif du littoral). Il s’agit d’associer à la protection mais aussi à la gestion un grand nombre de propriétaires, en vue d’assurer un développement durable des espaces littoraux respectant les intérêts de chacun.

La pérennisation et le développement de ces conservatoires privés nécessitera la refonte des dispositions fiscales comme cela est le cas pour les monuments historiques.

· Le renouvellement des pouvoirs publics dans la gestion du Littoral avec le développement des relations contractuelles pour promouvoir des objectifs environnementaux.

Le développement de l’action contractuelle constitue pour les pouvoirs publics une révolution culturelle par rapport à des procédés traditionnels d’intervention qui sont: l’appropriation directe, la réglementation et la taxation.
En France, existent deux exemples. D’une part les contrats territoriaux d’exploitation mis en place en 1999, entre les pouvoirs publics et les exploitants agricoles. Fondés sur une base de volontariat, ils permettent de concilier la protection de l’environnement et les activités agricoles . Ils visent également à régler les conflits d’usage entre professionnels (éleveurs/conchyliculteurs comme à Etel en Bretagne).

On peut citer également Natura 2000, dont la mise en place suscite de nombreuses critiques au rang desquelles:
– le manque de concertation réelle entre les gestionnaires des territoires (agriculteurs, forestiers, chasseurs, pêcheurs…) et les autorités publiques lors de la définition des périmètres;
– l’absence d’évaluation scientifique;
– le flou dans les objectifs poursuivis et les contraintes futures;
– l’absence d’indemnisation pour le propriétaire.
L’une des questions soulevée par Natura 2000 est de savoir par quels moyens et dans quelle mesure le processus peut se fonder sur des procédures de concertation et de contractualisation plus équilibrées.

· Les risques de confusion des rôles et des responsabilités des pouvoirs publics.

A l’heure actuelle, l’Etat cumule les trois fonctions:
– réglementation,
– évaluation
– acquisition.

Peut-on considérer comme équitables et efficace économiquement que le même acteur dispose des pouvoirs par le biais du Conservatoire du Littoral, un établissement public dépendant du Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable,
– d’agir sur le prix des biens par la réglementation,(zonage par exemple)
– de fixer les prix de celui-ci, (administration des domaines)
– et de contraindre les propriétaires à céder les biens.(expropriation)

En pratique, ce cumul des responsabilités n’est ni efficace (car le Conservatoire ne gère pas les territoires acquis) ni équitable car il peut conduire à la spoliation des propriétaires et au principe  » protecteur-payeur  » contraire à l’égalité de tous les citoyens devant les charges du service public..

A terme, l’Etat devra choisir entre ces fonctions pour n’en garder qu’une, la réglementation par exemple.

· L’indemnisation des servitudes publiques, notamment des servitudes environnementales

Les débats ont illustré la grande diversité des situations nationales et internationales dans ce domaine:

Dans toutes les grandes démocraties les tribunaux indemnisent peu ou prou les servitudes publiques et aux Etats -Unis la jurisprudence et le débat public sur le  » taking  » est particulièrement riche d’enseignement : à partir de quel niveau de contrainte une réglementation environnementale constitue-t-elle une expropriation de fait ouvrant droit à indemnisation ?

En France, le principe édicté par l’Ordonnance de juin 1943 par le Gouvernement de Vichy et depuis pieusement repris par toutes les lois d’urbanisme est celui de la non indemnisation des servitudes. Pour un économiste, cette absence d’indemnisation n’est pas satisfaisante, ni en terme d’équité, ni en terme d’efficacité économique et entraîne trois conséquences : un niveau excessif de réglementation, un frein au développement d’instruments alternatifs aux servitudes publiques telles que des servitudes conventionnelles avec des propriétaires privés prévoyant une indemnisation équitable et enfin, pour pallier l’inefficacité de la réglementation le recours à l’appropriation publique

Conclusions

Les débats de ce colloque posent de nombreuses questions:
· Jusqu’où peut-on aller?
· Quelles doivent être les limites et les contreparties. En matière de contrepartie, on pourrait concevoir un impôt foncier rénové permettant de taxer correctement la rente foncière.
· Quels peuvent être les rôles des conservatoires privés du Littoral et des servitudes conventionnelles de protection dans les pays où ces institutions sont peu développées?
· Quel est l’avenir de l’instrument contractuel dans la gestion des espaces littoraux par les pouvoirs publics ?
· Comment éviter la confusion des rôles de l’Etat, source d’inefficacité et de spoliation, entre ces fonctions de régulation, d’évaluation et d’appropriation directe en matière de gestion des espaces littoraux ?
· Dans quelle mesure les servitudes publiques, notamment les servitudes environnementales doivent-elles faire l’objet d’une indemnisation ?
Aujourd’hui, en Europe, la question est ouverte avec l’évolution de la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Cette conférence, à l’instar des trois précédentes, confirme que la réglementation (ce que les anglo-saxons désignent sous le terme  » Command and Control « ) est nécessaire mais pas suffisante pour protéger et surtout gérer les ressources environnementales. Le recours aux instruments économiques (fiscalité, marché…) et aux droits de propriété privés ou en commun constitue une voie à explorer et à mettre en œuvre . Le Conservatoire du Littoral et la Loi Littoral pour utiles qu’ils soient ne constituent qu’une réponse partielle au défi de la protection et la gestion du littoral.
L’imagination juridique et économique ainsi que le courage politique seront-ils au rendez-vous du XXIème siècle ?

Sous le haut patronage

de l’UNESCO,
de Michel BARNIER, Membre de la Commission Européenne
et de Walter SHWIMMER, Secrétaire Général du Conseil de l’Europe

Présidence d’honneur

Yves COCHET, Ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement
Jean GLAVANY, Ministre de l’Agriculture et de la Pêche
Christine LAZERGES, Présidente du COnservatoire du Littoral

Membres

Jean Hocker, présidente du Land Trust Alliance
Catherine Bersani, Conseil Général des Ponts et Chaussées
Serge Antoine, Président du Comité 21
Jean François Saglio, président d’honneur de l’IFEN
Jean-François Minster, Président Directeur Général,de l’IFREMER
Pierre Delaporte, président d’Espaces pour Demain
Karl Grotenfelt, président de European Landowners Organisation
Michel Vauzelle, président de la Région Provence Alpes Côte d’Azur
Jean Claude Gaudin, maire de Marseille
Jean Noël Guérini, président du Conseil Général des Bouches du Rhône
Maryse Joissains, maire d’Aix en Provence
Louis Le Pensec, Sénateur, Ancien Ministre de l’Agriculture et de la Pêche
Esperanza Aguirre, ancien ministre, Présidente de Instituto de Ecologia y Mercado
Pierre Aguiton, président de Rivages de France
Paul Roncière, Secrétaire Général à la Mer auprès du Premier Ministre
Gilbert Simon, directeur général du Conseil Supérieur de la Pêche
Didier Quentin, président de l’Association Nationale des Elus du Littoral
Gérard Tendron, directeur de l’Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage
Jacques Bourdon, président de l’Université Aix-Marseille III
Henri Germain Delauze, président de COMEX
Stephen R. Edwards, directeur du programme socio-économique de l’UICN
Charles-Henri de Ponchalon, président de la Fédération Nationale des Chasseurs
Gérard Dumonteil, président du directoire des Salins-Europe
Jean-François Colomer, président de la Société de Agriculeurs de France

ANTOINE Philippe, SCI des îles de Chausey,
ARNAUDUC Jean-Pierre, Chasseurs de France
BALLU ROUSSEAU Geneviève, Ministère de l’Environnement,
BALOSSIER Jacques, Salins du Midi,
BANN Eric and COOPER Andrew, Coastal studies Research Group (Ulster),
BASRAOUI, Ministère Equipement (Maroc),
BATE Roger, Institute of Economic Affairs (Londres),
BAZIN Patrick, Ministère de l’Agriculture,
BECKER Pierre, GEOCEAN,
BELTRAME Pierre, Université. Aix Marseille,
BENEST Gilles, France Nature Environnement ,
BERSANI Catherine, Conseil Général des Ponts et Chaussées ,
BIGLIONE Franck , Université d’Aix-Marseille,
BLANCHET Dominique, Université de Guyanne et Antilles,
BOISSERY Pierre, Agence de l’Eau RMC,
BOUGEANT Pierre, Conservatoire du Littoral,
BOUIN Frédéric, CRIDEAU (Limoges),
CECCALDI Hubert-Jean, Ecole Pratique des Hautes Etudes,
CENTI Jean-Pierre, Université d’Aix-Marseille ,
CESAR Herman, Coral Reef Alliance (NL),
CHARLEZ Annie, Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage,
CLAMAGIRAN Etienne, Architecte,
COOPER Andrew, Coastal Studies Reaserch Group (Irlande du Nord)
CREPIEUX Didier, Coordination Nationale Natura,
DALBIN Jean-Philippe, Université Aix-Marseille,
DAVID Valérie, Université. Aix Marseille,
DE ALESSI Michael, Consultant (San Francisco),
DEHEZ Geoffrey, Université de Bordeaux IV,
DEJEANT-PONS Maguelonne, Conseil de l’Europe,
DELOGU Orlando, University of Maine,
DESTANDEAU François, CEMAGREF – Bordeaux,
DUMASHIE Diane, ARICS, (GB),
DUMONTEIL Gérard, Salins Europe,
ESCAILLE Thierry (de l’) European Landowners Organisation (Bruxelles),
FALQUE Max, délégué général,
GERARD Bernard, Conservatoire du Littoral (Rochefort),
GIRARDIN Monique, Association Nouvelle Calédonie,
GIRAUDEL Catherine, CRIDEAU (Limoges),
GISSURARSON Hannes, Université d’Islande,
GLEIZES Jean-Marie, Ministère de l’Environnement,
GODEL Denis, Association Port Miou pour tous,
HENOCQUE Yves, IFREMER,
HOCKER Jean, Land Trust Alliance (Washington),
HOSTIOU René, Université de Nantes,
HROUCH Martine, Ministère de la pêche (Maroc),
JEANSON Paul, Marcanterra,
JONCKHEERE (de) Sophie, European Landowners Organisation,
LAMOTTE Henri, Ministère des Finances ,
LEGUE-DUPONT Pascale, Anthropologue ,
LESCAULT Jacques, Petites Iles de France,
LONGWORTH-KRAFFT John, National Trust of England and Wales,
LUNDIN Carl Gustav, IUCN,
MARTEAU Stéphane, Architecte,
MAYO-ANDA Gerthie, UNESCO Philippines,
MUEHLIG-HOFFMAN Annette, UNESCO,
PARAVY Jean-Claude, Ministère de l’Equipement,
PAZ Olivier, Rivages de France,
PERRON Daniel, Société des Agriculteurs de France,
POULAIN France, Institut Français d’Urbanisme,
REBUFAT Geneviève, Avocat (Marseille),
REMOND-GOUILLOUD Martine, Université de Paris,
RENARD Vincent, CNRS,
RIEDMILLER Sibylle, UNESCO Tanzanie,
SANDBERG Audun, Bodo University (Norvège),
SAYER Michael, Friends of Countryside,
SCHMIDT Frederik, Université de Copenhague,
SIMON Patrick, Avocat (Paris) ,
TRAPITZINE Richard, Consultant, Etudes Foncières,
TROOST Dirk UNESCO,
TRUCHET Catherine, Petites Iles de France,
VICENTE Nardo, Université Aix-Marseille III,
YAGI Hiroki, Otaru University of Commerce (Japon).

Agences de l’Eau
Association Nationale des Elus du Littoral
Association des Etudiants de Provence
Banque Modiale
CEDEM (Rennes)
Centre International de Droit Comparé de L’environnement (Limoges)
Center for Private Conservation (Etats-Unis)
COMEX Group (Marseille)
Commission Européenne
Competitive Entreprise Institute (Washington)
Conseil de l’Europe
Conseil Général des Bouches du Rhône
Conseil Supérieur de la Pêche
Conservatoire du Littoral
Country Landowners Association (GB)
English Nature
CRIDEAU Limoges
Environment Probe (Canada)
Espaces pour Demain
Etudes Foncières
European Landowners Organisation(Bruxelles)
Eurosites
Faculté d’Economie Appliquée
Fédération des Associations de Chasseurs
Fédération Nationale des Chasseurs
Fondation José Maria Blanc
Géocean
IFREMER
Institute of Economic Affairs (Londres)
Instituto de Ecologia y Mercado(Madrid)
International Association for the Study of Common Property
Land Trust Alliance, (Etats-Unis)
Ministère de l’Agriculture et de la Pêche(DERF)
Ministère de l’aménagement du Territoire et de l’Environnement, (DNP)
Ministère de l’Equipement
Mission interministérielle d’aménagement du littoral
Office de la Mer de Marseille
Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage
Petites îles de Frances
Plan Bleu
Political Economy Research Center
Région Provence Côte d’Azur
Rivages de France
Salins du Midi
Secrétariat Général à la Mer
Société des Agriculteurs de France
Total Fina Elf
UICN / IUCN
UNESCO
Université d’Aix-Marseille
Ville d’Aix en Provence
Ville de Marseille…